Саво Ђурђић - судија Апелационог суда у Новом Саду и члан Високог савета судства

Све су очигледнији разлози за покретање аргументоване стручне дискусије о томе да ли и због чега уставне институције у Републици Србији генерално, а посебно у области правосуђа, недовољно користе или чак опструишу део својих надлежности? Да ли јача или слаби  њихова уставна и ефективна позиција, шта све на то позитивно или негативно утиче и како? Не прејудицирамо одговоре на постављена питања, знамо да коначног одговора не може бити без свеобухватног истраживања. Ипак, очигледно је нпр. у погледу Државног већа тужилаца да је овај орган од фебруара у блокади, јер не успева да одржи седнице и донесе одлуке, осим уколико нису о неким процесним или једноставним питањима.

У претходном чланку сам писао о томе како сам се, након одлагања седнице 16.6. због Корона вируса, као изборни члан Високог савета судства (ВСС), изричито успротивио предлогу да овај орган путем телефонске седнице да мишљење о нацрту ревидираног Акционог плана за Поглавље 23 – правосуђе и основна права, и да је на тај начин ипак изгласана подршка, без икаквих примедби или сугестија. При томе сам имао у виду и да је Национални конвент за ЕУ предложио да овај документ не доноси тзв. техничка, него нова Влада и да се поједини делови Нацрта изнова размотре.

Нажалост, ниједан од наведених предлога није прихваћен. Директна или прећутна сагласност ВСС-а и ДВТ-а свим предлозима стратешких докумената који се припремају под руководећом улогом извршне власти, послужила је Влади, којој је практично истекао мандат, да донесе Националну стратегију развоја правосуђа за период 2020-2025. како је предложило Министарство правде. Подсетимо се да је претходну Стратегију 2013-2018, после свеобухватне расправе, донела Народна скупштина. Приметимо да се негде изгубила 2019. година, те да нова Национална стратегија нема свој Акциони план, него ће то бити много шири ревидирани Акциони план за Поглавље 23. 22.7.2020. на сајту Министарства правде сазнајемо да је 10.7. усвојен и ревидирани Акциони план за Поглавље 23. У последњој фази рада овај документ је заинтересованима био доступан на сајту надлежног Министарства искључиво у верзији на енглеском језику. На сајту Владе нема податка да је тај документ усвојен на 266. седници. Још важније је питање зашто није прихваћен предлог поменутог Конвента да се поводом Предлога Владе за промену Устава у области правосуђа, текст нацрта измена Устава, обавезно, пре коначног разматрања и усвајања, упути на мишљење Венецијанској комисији (ВК)?

Ревидирани Акциони план предвиђа да ће бити поновног слања уставних амандмана Венецијанској комисији једино уколико, након јавних слушања и усаглашавања предлога акта о промену Устава и Уставног закона од стране надлежног одбора, у тексту буде суштинских разлика у односу на текст који је већ био „оцењен и одобрен“ од стране ВК (ради се о изјашњењу Бироа ВК, ко ће ценити ове разлике и да ли ће оне обухватити и Уставни закон?). Овде је битно да текст конкретних амандмана није поднет Народној скупштини уз предлог Владе за измене Устава. У том смислу процес измене Устава тек предстоји.

Ово тим пре што према одредбама Устава (чл. 203. ст. 1.) Министарство правде није овлашћени предлагач предлога за промену Устава, а самим тим није ни требало да има  монопол над вођењем и усмеравањем ових активности, које је иницијално 29.11. 2018. прихватила Влада Републике Србије чиме је стала уз њих и дала им формални легитимет овлаћеног предлагача. Дакле, у демократском уставном поступку Влада је морала, пре доношења наведене далекосежне одлуке, да равноправно размотри и уважи и ставове уставних органа попут ВСС-а и ДВТ-а, који су надлежни да обезбеде и гарантују независност и самосталност судова и судија, односно самосталност јавних тужилаца и њихових заменика. ВСС је два пута током 2018. године тражио равноправан партнерски статус у наведеним неовлашћеним активностима Министарства правде и није га добио.

Како су ови послови били организовани и ко је био носилац активности на кровним системским променама у правосуђу у земљама које су пре нас успешно савладале све приступне степенице у погледу Поглавља 23, одговорни субјекти из извршне власти, уколико им то није познато, могу да се информишу у суседству, нпр. у Републици Хрватској. Ово тим пре, што председник Републике и досадашња премијерка најављују да ће у фокусу рада нове Владе бити реформа правосуђа и посебно његова ефикасност, па је јасно да нас одмах по конституисања Народне скупштине и Владе чека скори интензиван наставак ових процеса, које су дефинисане и орочене новим, ревидираним Акционим планом за Поглавље 23.

Начела Устава и независност судства

С обзиром да се у поглављу о независности правосуђа, ревидирани Акциони план за Поглавље 23, позива да се иницијално и у обличавању коначне - четврте верзије амандмана на Устав Министарства правде, кренуло од Правне анализе уставног оквира о правосуђу, у овом тексту се бавимо оним шта у њој заиста пише и шта се предлаже у погледу измена у делу Основних начела - чл. 4. Устава, у односу на оно што је Министарство правде предложило 15.10.2018. године.

Устав би  требало да буде брана (устава) управо извршној и законодавној власти у односу на права и слободе грађана и правосуђе, у коме судство мора да је независно, а тужилаштво самостално. И не само то. У чл. 1. Устава Републике Србије пише и да је Република Србија држава..“заснована на владавини права и социјалној правди, начелима грађанске демократије, људским и мањинским правима и слободама и припадности европским принципима и вредностима.“

Сувереност потиче од грађана и они је врше референдумом, народном иницијативом и преко својих слободно изабраних представника. Посебно се наглашава да ни један државни орган, политичка организација, група или појединац не могу присвојити сувереност од грађана, нити успоставити власт мимо слободно изражене воље грађана (чл.2.).

Владавина права остварује се слободним и непосредним изборима, уставним јемствима људских и мањинских права, поделом власти, независном судском влашћу и повиновањем власти Уставу и закону. „Уређење власти почива на подели власти на законодавну, извршну и судску. Однос три гране власти се заснива на равнотежи и међусобној контроли. Судска власт је независна.“ (чл.4. ставови 2-4).

Нећемо даље цитирати начела Устава (нпр. о политичким странкама или о сукобу интереса), него ћемо се задржати на томе шта је о ставу 3. наведеног чл. 4. Устава, 2014. године закључила Радна група за израду анализе измене уставног оквира Комисије за спровођење националне стратегије реформе правосуђа. Најделикатнији стручни део посла: Правну анализу уставног оквира о правосуђу у РС тада су обавили чланови радне групе из реда академске заједнице - четири универзитетска професора уставног права. Друга фаза рада је требала да буде израда Нацрта измене устава, редигованог по члановима. Добро би било да се и други одговорни из правосуђа изјасне о томе зашто је она изостала, како је и у ком правцу усмераван процес рада на предлагању измена уставних одредаба о правосуђу, посебно од 2016. године.

Радна група за израду анализе измене уставног оквира: несагласни су ставови 3. и 4. члана 4. Устава!

„Прво, судска власт је према својој природи, друкчија од извршне и законодавне...израз „међусобна контрола“ се не може помирити са захтевом из ст. 4. („судска власт је независна“). Друго, формулација става 3. је, премда присутна у другим уставима, непримерена уставима парламентарног типа. Начело „равнотеже и узајамне контроле„ (цхекс анд балансес) је одлика председничког система, а систем власти према Уставу Србије од 2006. је у основи парламентарни. Треће, чл. 4. ст. 3. Устава не може се довести у склад са чл. 145. ст. 3 у којем стоји да „судске одлуке....не могу бити предмет вансудске контроле“ и ст. 4. истог члана, да „судску одлуку може преиспитати само надлежан суд, у законом прописаном поступку.“

Поменута радна група закључује: „Формулација чл. 4. ст. 3 Устава даје основ за решење да се одлучивање о избору судија дели између Народне скупштине и Високог савета судства, чиме се ова важна гаранција независности положаја суда изузима из пуне надлежности судске власти. Да би се ово исправило потребно је урадити једно од двога: избрисати чл. 4. ст. 3 Устава или га преформулисати тако да гласи „однос законодавне и извршне власти заснива се на равнотежи и међусобној контроли.“

У пракси смо врло далеко од тога да се, на актуелном степену развоја нашег друштва и државе, може апсолутно искључити било какав утицај политичке власти на судску и обратно, али ти односи у систему власти који никад није имао изграђен систем владавине права и поделе власти, да би уопште заживео, треба јасно определити почев од начела Устава. Битно да се израз „међусобна контрола“ све три власти свакако не може помирити са тим опредељењем, јер евентуално долази у обзир за однос законодавне и извршне власти.

Поменути израз изазива забринутост и у Мишљењу Венецијанске комисије. У делу ИИ Опште приимедбе, тач. 14, се констатује да је заиста важно да је целокупан систем, укључујући судство, уравнотежен. Међутим, израз „међусобна контрола“ изазива забринутост. Реч контрола може да изазове сумњу у тумачењу улога осталих грана власти, нарочито извршне, према судовима и доведе до „политичке“ контроле над судством. Из ових разлога било би боље избрисати речи „међусобна контрола“ из текста било којег будућег устава и заменити их речима „биће заснована на принципу кочница и равнотежа (checks and balances)“.

Иако се у Мишљењу ВК истиче да је излагање о члановима из Првог дела: Начела Устава, изван опсега Нацрта амандмана на Устав који се разматрају у овом мишљењу, симптоматично је да поводом тог запажања, Министарство правде није посегнуло за одговором на ово питање који је предложила стручна радна група Комисије за спровођење Националне стратегије реформе правосуђа 2014. године, а што је подржано од наших надлежних правосудних органа и 2016. и 2018. године. С друге стране, у последњој верзији нацрта амандмана на Устав коју је на свом сајту 15.10.2018. године објавило Министарство правде стоји да се: „Однос три гране власти заснива на међусобном проверавању и равнотежи“ (mutual checks and balances). У  претходној – трећој верзији стајало је да се тај однос заснива на „међусобном ограничавању и равнотежи“. Ово указује да је Министарство правде учинило све да се у Уставу, супротно мишљењу домаћих експерата и надлежних стручних тела, сачува одредба да се овај принцип односи на све три гране власти, а да ни у алтернативи није прихватило било које решење за које се заложила домаћа струка и наука. При томе је битно, да се још једном подсетимо, Венецијанска комисија предложила да би било боље да се речи „међусобна контрола“, што по нашем мишљењу није битна разлика у односу на речи „међусобно проверавање“, бришу из текста било којег будућег устава.

Затим, очигледно је да није довољно респектован ни став Консултативног већа европских судија (ЦЦЈЕ) у Мишљењу број 18. на основу кога Венецијанска комисија у тачки 13. наводи: „Ово значи да у провери судијског интегритета систем који уређује одговорност мора бити слободан од уплива извршне власти или ће ослабити принцип поделе власти и заузврат спречити демократску државу да правилно функционише.“

Од којих вредности и принципа, капацитета,  и са којим заједништвом,  крећемо у нову фазу промена Устава о правосуђу...?

Изнето о односу начела Устава и независности судства је само пример како је материја измене уставних одредби о правосуђу комплексна, па се, намерно или случајно, без уважавања  мишљења и аргумената оних који су према Уставу и законима задужени за рад судова и судија, односно тужилаштава и тужилаца, а свакако и свих других из струке и науке, не могу постићи најбоља решења. У том случају последице могу бити огромне, а и наше право је да укажемо на то, али и да позовемо на одговорност оне који имају не само највећу формалну, него и фактичку власт и моћ.

Сетимо се само реформе правосуђа, и посебно реизбора свих носилаца правосудних функција 2009. године, али и великог притиска извршне власти и политичара. И данас  је уочљиво да кад се појави било каква критика односа извршне и законодавне власти према судској или критика неких законодавних предлога извршне власти, настаје блокада. Стручна, али и најшира јавност, остаје углавном ускраћена за релевантне информације, став или дискусију. Уместо тога, ад персонам се јавно прозивају и вређају од стране највиших државних функционера, посланика и таблоида, поједине судије или тужиоци који су се усудили да изрекну критички или супротан став.  Зашто надлежни органи не реагују, иако им је то уставна, законска или обавеза из усвојеног Кодекса понашања?

Требало би да се инспиришемо и чешће позивамо на остварено јединство, посебно приликом велике дискусије у правосудној и широј правничкој  јавности поводом објављивања радног текста амандмана Министарства правде на Устав Републике Србије 22. јануара 2018. године. У наведеном континуитету су и ставови (анализа) Високог савета судства од 22. јула 2018. године о променама Устава у области правосуђа након мишљења Венецијанске комисије. Симптоматично је да се у чињеницама, па чак ни у литератури, које се наводе у Националној стратегији развоја правосуђа за период 2020-2025. и у ревидираном Акционом плану за Поглавље 23, уопште не помињу Анализе, закључци и ставови највиших тела правосудне власти, као и судова и тужилаштава, њихових стручних удружења и организација, али ни европских стручних тела попут Консултативног већа европских судија о амандманима Министарства правде на Устав. Сви поменути документи су објављени на српском и на енглеском језику у књизи „Сведочанство припреме за промену Устава од 2006. године“, коју је 2018. године објавило Друштво судија Србије.

Због тога је, поводом предстојећих именовања и избора за највише функције у Народној скупштини, њеним Одборима, Влади и Министарству правде, изузетно важно да јасно искажемо свој став и аргументацију. Такође, да захтевамо да функционери који су укључени у ланац одлучивања по овом питању, а посебно они које бирамо на највише функције у правосуђу, буду експерти или појединци са богатим биографијама и интегритетом, који добро разумеју статус и проблематику правосуђа, не само данас него и у будућности.

Сви делови сектора правосуђа требали би да се изнова припреме и активирају, а у најважнијим питањима за правосуђе и да заједнички наступају, да би се у наредној фази рада на уставним променама у Народној скупштини, омогућио њихов третман и учешће сагласно специфичној уставној  позицији правосуђа, посебно судске власти.

Преузето са портала Отворена врата правосуђа.